O Que Gesto Direta?

Na administração pública federal brasileira coexistem instrumentos tradicionais - como implementação por gestão direta e por uso de incentivos econômicos; por gestão indireta, mediante convênios, concessões de uso - e instrumentos mais recentes. Neste artigo, reflete-se sobre o uso de instrumentos governamentais na implementação de políticas públicas e se propõe uma agenda de pesquisas no Brasil. A reflexão se justifica pelo interesse em colocar o debate - perene, de teor geralmente ideológico, sobre a relativa superioridade ou não da gestão direta e da gestão por instrumentos mais indiretos - em base tecnicamente fundamentada. Define-se instrumento governamental como um método identificável por meio do qual a ação coletiva é estruturada para lidar com um problema público. Após levantamento de teorias pertinentes sobre implementação de políticas públicas e sobre instrumentos governamentais, apresenta-se uma discussão sobre os possíveis processos de escolha e diversas tipologias existentes. Evidencia-se a necessidade de mais estudos, especialmente brasileiros, na área; sendo recomendada uma agenda com quatro linhas de pesquisa.

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Há abordagens com pressupostos menos comportamentais. O enfoque de instrumentos de políticas públicas como uma miríade de "técnicas" à disposição dos governos para implementar seus objetivos, conforme apresentado por Howlett (1991:2), define outras tipologias, que incluem regulação, códigos de conduta e acordos negociados (Jordan, Wurzel e Zito, 2005). Aqui também se pode optar por tipologias mais abrangentes ou mais específicas. De qualquer forma, variáveis fundamentais são se o governo especifica ou não os objetivos e/ou a forma de atingi-los (Jordan et al., 2005). Caso o governo especifique os objetivos e a forma de atingi-los, os instrumentos seriam os de um governo forte, com forte hierarquia, com o poder emanando do centro, com maior utilização de gestão direta, regulação econômica e incentivo fiscal. Caso o governo não especifique os objetivos, mas sim a forma de atingi-los, predominariam instrumentos mais híbridos, como regulação baseada em tecnologia. Tipos híbridos também apareceriam quando o governo especifica o objetivo, mas não a forma de atingi-lo, com predominância de acordos voluntários, alguma regulação, alguns instrumentos de mercado. E, finalmente, quando não há especificação alguma nem sobre objetivos nem sobre forma, predominariam instrumentos de participação da sociedade e do mercado, com algum acordo voluntário. Utilizando quatro categorias, instrumentos podem ser classificados em: de regulação, de incentivo econômico, de instituições e de autoridade (McDonnell e Elmore, 1987:21).

5. Seguros governamentais: instrumento que o Estado utiliza para indenizar empresas ou indivíduos por perdas provocadas por eventos específicos, tais como desastres naturais ou quebra de instituições financeiras.

Essas quatro características se repetem em outros autores e a elas são agregadas novas dimensões. A classificação de Peters (2000), por exemplo, também trata de influência direta versus influência indireta dos instrumentos; instrumentos que forçam ou que permitem; visíveis ou invisíveis; automáticos ou administrados; e classifica os instrumentos também em: universais ou contingenciais; com base na informação ou com base na coerção (que, de certa forma, retoma a classificação sobre forçar ou apenas permitir, mas incluem punição); e com intenso uso de capital ou intenso uso de trabalho (Peters, 2000). Portanto, esta tipologia soma às quatro anteriores – coerção, visibilidade, automaticidade, direção – os recursos, a abrangência e a punição, perfazendo, assim, sete categorias.

Governmental instruments: reflections for a research agenda on implementation of public policies in Brazil

O instrumento utilizado influencia o próprio processo de implementação (Peters, 2000). O grau de influência do instrumento escolhido sobre a dinâmica do processo de implementação varia conforme o instrumento. A escolha do instrumento para implementação pode produzir um distanciamento substancial dos objetivos originais dos formuladores das políticas em favor dos objetivos dos implementadores.

O primeiro exemplo são as autarquias. Elas são criadas por meio de lei e prestam serviços à população de forma descentralizada, nas mais diferentes áreas. Um exemplo de autarquia é o INSS (Instituto Nacional de Seguridade Social), hoje vinculado ao Ministério do Desenvolvimento Social e Agrário. O INSS atende aos aposentados e pensionistas cobertos pela previdência social e é responsável pelo pagamento de benefícios a milhões de cidadãos.

A pesquisa tem diversos propósitos. Pode ser desenvolvida para resolver problemas, para testar teorias ou para formular teorias (Richardson, 1985). A agenda de pesquisa aqui proposta inclui as três intenções.

O que é a administração pública?

Já as sociedades de economia mista são pessoas jurídicas de direito privado cujas ações pertencem tanto ao poder público, quanto a outras pessoas, empresas e fundos de investimento no Brasil e no exterior. Geralmente, essas ações são negociadas em bolsa de valores e esses acionistas têm direito a voto e participação nos lucros da estatal. Apesar da participação de sócios privados, o controle majoritário é do Estado.

13. Vales: instrumento que oferece subsídio, dando poder de compra aos indivíduos para aquisição de bem ou serviço de sua preferência, dentro de um conjunto de opções que, normalmente, lhe é oferecido pelo setor privado.

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Como o coaching pode contribuir

o governo permanece o mais centralmente envolvido em fornecer bens e servi ços diretamente aos cidadãos. Leman (2002) apresenta algumas situações onde a gestão direta seria mais adequada: quando é preciso o uso legítimo da força (por exemplo, polícia), quando não se podem correr riscos (por exemplo, controle epidemiológico, bombeiros, tráfego aéreo), questões de igualdade e de equidade (por exemplo, previdência e assistência), onde não há mercado (por exemplo, educação em áreas rurais) e, finalmente, onde é preciso manter alguma capacidade governamental (por exemplo, em pesquisa). Mesmo assim, predominam muitas barreiras políticas à gestão direta e vê-se grande número de contratos, empréstimos, convênios e similares no orçamento público federal. As barreiras estabelecidas para controlar os excessos da gestão direta levaram a apoio de gestão indireta mesmo quando a gestão direta teria melhores chances de sucesso (Leman, 2002:74).

Essa definição de instrumento se diferencia da definição de Salamon (2002), de ação coletiva estruturada, mencionada anteriormente, porque especifica a ação coletiva estruturada como uma instituição social. é, portanto, mais abrangente, mas não conflitante. Embora uma tradução mais literal do título das obras tanto de Hood (1986) quanto de Salamon (2002), ambas intituladas The tools of government, seja "ferramentas", em vez de "instrumentos", vê-se que ambos estão tratando do que Lascoumes e Le Galès (2007) chamam de instrumentos, conceituação adotada neste artigo para reflexão sobre como se organiza a gestão governamental para implementação de políticas públicas. Essa organização é tanto uma ação coletiva que assume uma determinada forma quanto uma instituição social, denominada aqui, para fins deste ensaio teórico, de instrumentos (gestão direta, regulação, incentivos econômicos, contratualização etc.).

O que é administração indireta

Os concurseiros de plantão certamente conseguem diferenciar os processos que envolvem a administração direta e indireta. Afinal, o Direito Administrativo é uma das pautas na maioria dos processos seletivos públicos. Mas o que isso tem a ver com os negócios desenvolvidos por particulares?

1. Gestão direta: trata-se do fornecimento do bem ou prestação do serviço diretamente por parte de um servidor público. Gestão direta é a forma tradicional de implementação, onde o Estado é o ator que executa as ações diretamente. Trata-se da entrega de bens ou serviços diretamente por servidores públicos, com relação direta com os cidadãos (Leman, 2002). O mecanismo utilizado pela gestão direta é a burocracia que, embora apresente desvantagens, tem a vantagem de estar independente de questões contratuais. Nesse sentido, a burocracia é até mais flexível que o governo indireto porque mudanças operacionais podem ser resolvidas internamente, sem necessidades de complicadas revisões contratuais (Leman, 2002). Claro que toda gestão direta também se utiliza de contratos, nem que apenas para compra de suprimentos de escritório, passagens aéreas ou ajuda de consultores. O que caracteriza a gestão direta é que

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Como classificar empresas de administração indireta

Embora haja diferenças entre as tipologias encontradas, e apesar da variedade, as visões são complementares: há consenso em alguns pontos e não há contradições, como evidenciado a seguir.

À medida que a implementação governamental é reestruturada, a natureza dessas estruturas deve ser examinada e categorizada para identificar seus possíveis impactos na administração pública. Formas diferentes de implementação terão provavelmente diferentes consequências para a gestão governamental e para as políticas públicas (Peters, 2000). Essas diferentes formas se expressam nos instrumentos governamentais, como será demonstrado a seguir.

Assim, um incentivo fiscal para empresas financiarem iniciativas artísticas seria um instrumento de baixa diretividade (pois não é o governo que escolhe quais iniciativas), baixa coerção (pois as empresas não são obrigadas a financiar nada), alta visibilidade (pois as empresas que financiarem estarão interessadas em ampla divulgação) e baixa ou média automaticidade (pois não é preciso criar novas estruturas para fazer uso do instrumento, podendose utilizar conselhos ou comissões já existentes; ou talvez seja preciso criar um conselho ou comissão julgadora, o que ainda assim seria mais simples do que criar uma agência inteira, como no caso do uso do instrumento agências reguladoras para alguns incentivos sociais e econômicos). Em contraste, se o governo fizer um concurso para premiar com financiamento um determinado grupo artístico, seria um instrumento de alta diretividade e alta visibilidade, mas também de baixa coerção (artistas não são obrigados a participar) e também de média automaticidade, como no exemplo anterior (considerando que será preciso montar estrutura para organização e realização do concurso).

Quais são as vantagens desse sistema?

Outra classificação, também em quatro características e muito utilizada, é referente ao grau de direção, coerção, visibilidade e automaticidade. Direção diz respeito ao instrumento ser de gestão direta ou indireta. Coerção analisa se o instrumento obriga um comportamento ou apenas sugere. Visibilidade seria o quanto a sociedade percebe o instrumento e automaticidade é se o instrumento é implementado com as estruturas já existentes ou se é indispensável criar novas estruturas para sua implementação (Hood, 2007; Lascoumes e Le Galès 2007; Salamon, 2002).

De forma mais objetiva, seria interessante desenvolver estudos que pretendam identificar e analisar pormenorizadamente os instrumentos utilizados por determinadas políticas públicas para oferecer subsídios à reflexão sobre quais são os padrões da gestão da implementação de cada um desses instrumentos, ou de suas combinações, para contribuir tanto academicamente quanto para a prática governamental.

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